History for the Future

AMERIKA SERIKAT DAN MASALAH IRIAN BARAT

Pada tahun 1961 masa jabatan kedua President Eisenhower berakhir.Penggantinya adalah Presiden John F. Kennedy.Presiden Kennedy mengambil jalan yang berbeda dari yang biasa di tempuh Presiden Eisenhower.Sementara Eisenhower banyak bersandar para pembuat lebijakan luar negrinya, terutama Mentri Luar Negri John Foster Dulles dan Direktur CIA Allen W. Dulles, Kennedy berusaha sedikit mungkin bergantung pada para penasehatnya.Kennedy banyak mengandalkan hasil pemikirannya sendiri, dia sendirilah yang memegang kendali atas politik luar negri pemerintahannya.

Kennedy dan Indonesia

Pemerintah Eisenhower memandang negara-negara yang baru merdeka sebagai calon potensial untuk menjadi sekutu Negara-negara Blok Barat dalam konflik Perang Dingin melawan Blok Komunis. Sebaliknya itu pemerintahan Kennedy ingin lebih menghargai keinginan Negara-negara baru itu untuk bersikap netral dalam antogonisme internasional, sambil berharap bahwa dengan begitu akan terjalin hubungan kerja sama yang saling menguntungkan antara Amerika dengan Negara-negara tersebut. Pemerintah Kennedy yakin, kerjasama semacam itu dalam jangka panjang akan lebih efektif dalam mencegah Negara-negara itu menjadi komunis daripada secara langsung menentang pemerintahan-pemerintahan yang diduga condong ke kiri.

Sementara pemerintahan Eisenhower menganggap posisi netral dalam politik internasional sebagai tindakan amoral, Pemerintahan Kennedy menahan diri untuk tidak melontarkan lebel seperti itu.Pemerintahan Kennedy menghargai kemerdekaan nasional masing-masing Negara dan mengundang Negara-negara non-blok untuk memperjuangkan kepentingan bersama dengan kami dalam melawan ekspansi komunis.Pemerintahan Kennedy berusahan memahami posisi mereka dan bekerjasama dengan mereka untuk memperkuat Barat dalam perjuangan melawan kubu komunis.Sikap ini tercermin dalam pandangan-pandangan Kennedy atas politik luar negri Indonesia yang berprinsip bebas-aktif.

Ada dua kelompok penasihat utama yang membantu Presiden Kennedy dalam merumuskan kebijakan-kebijakan luar negrinya. Kelompok yang pertama bersikap anto-Indonesia dan anto-Presoden Soekarno, sedangkan kelompok yang kedua lebih menganut cara pendekatan yang positif terhadap Indonesia maupun pemerintahan Presiden Soekarno. Para penasihat yang berasal dari kelompok pertama cenderung berpandangan Eropa-sentris, kususnya dalam melihat berbagai maslah menyangkut kepentingan Belanda dan Indonesia.Orang-orang dari kelompok ini mendasarkan pandangan mereka atas persahabatan yang sudah lama terjalin antara A.S. dan Belanda. Alasan lain adalah pentingnya posisi Belanda sebagai sekutu A.S. dalam pakta pertahanan NATO di Eropa Barat. Berdasarkan pertimbangan itu para penasehat dari kelompok ini cenderung mendukung posisi Belanda atas bekas koloninya.Mereka juga curiga bahwa pemerintahan Indonesia itu pro-komunis dan oleh karena itu tidak selayaknya mendapat dukungan dari Amerika.

Berbeda dengan Menteri Luar Negri Rusk dan CIA, kelompok penasehat yang kesua cenderung membela Indonesia.Menurut mereka, dukungan terhadap Indonesia itu penting guna mencegah ketidakstabilan politik yang dapat dimanfaatkan baik oleh kelompok komunis local maupun komunis internasional. Dengan maksud agar Indonesia tidak menjadi sumber krisis internasional baru yang akan menguntungkan Blok Komunis, mereka mengusulkan supaya pemerintahan Kennedy menjalankan kebijakan-kebijakan yang mendukung Indonesia, bahkan bila hal itu akan membuat Belanda merasa gerah.

Kennedy dan Masalah Irian Barat

Meski dalam beberapa hal berbeda dari pemerintahan Eisenhower landasan kebijakan pemerintahan Kennedy terhadap Indonesia sebagai Negara-negara Non-Blok lain pada umumnya tetap sama, yakni menganggapi tantangan Perang Dingin.Pada satu sisi pemerintahan Kennedy menanggapi berbagi perkembangan internasional ini dengan berusaha membangun kembali hubungan A.S. dengan pemerintahan Presiden Soekarno yang sebelumnya telah dirusak oleh dukungan pemerintahan Eisenhower terhadap para pemberontak daerah. Pada sisi lain lahkah tersebut didorong oleh keinginan yang sama dengan keinginan pemerintahan pendahulunya, yakni untuk mencegah supaya dalam konteks perseteruan perang dingin Indonesia tidak makin erat dengan blok komunis. Dengan kata lain kebijakan Kennedyterhadap Indonesiamerupakan discontinuity (keterputusan) tetapi sekaligus continuity (kelanjutan) atas kebijakan pemerintahan sebelumnya. Dua aspek ini tampak sangat jelas dalam kebijakan pemerintahan Kennedy atas permasalahan paling pelik di Indonesia pada saat itu, yakni masalah perselisihan Indonesia-Belanda soal irian Barat.

Secara etnis, budaya, dan religious masyarakatnya berbeda dari penduduk Indonesia di wilayah-wilayah lain. Selanjutnya dikatakan bahwa menyerahkan wilayah itu di bawah kekuasaan ekspansionis pemerintahan Indonesia.Ketika pemerintahan Kennedy mengawali masa tugasnya pada bulan January 1961, perselisihan antara Jakarta dan Den Haag atas Irian Barat sudah berkembang menjadi sebuah krisis internasional.Pemutusan hubungan diplomatic Indonesia-Belanda secara sepihak yang dilakukan oleh presiden Soekarno pada tahun 1960 mendorong kedua belah pihak untuk menyelesaikan sengketa tersebut dengan menggunakan kekuatan militer.Pada satu sisi, Washington ingin menerapkan politik anti-kolonial dan menunjukkan rasa simpati kepada bangsa-bangsa Non- Blok yang baru merdeka seperti Indonesia.Pada sisi lain, pemerintahan Kennedy juga tidak ingin menghancurkan hubungan baik antara Amerika dengan Belanda.

Berhadapan dengan dilemma tersebut Presiden Kennedy berusaha mencari masukan dari para penasehatnya yang terdiri dari dua kelompok yang berlawanan itu.Bisa di duga, para penasehat yang anti-Indonesia mendukung solusi bagi sengketa Irian Barat hanya sejauh solusi tersebut menguntungkan Belanda. Sementara para penasehat yang pro-Indonesia berpendapat bahwa sengketa soal Irian Barat akan dapat diselesaikan dengan baik justru dengan cara mendukung posisi Indonesia. Pemerintahan Kennedy mesti mendukung dan meyakinkan Presiden Soekarno mengenai pentingnya membantu menyelesaikan masalah Irian Barat secara damai.

Dia mendesak Wshington untuk berpihak kepada Indonesia dalam masalah ini sambil mengatakan bahwa jika A.S mau mendukung Indonesia “Soekarno akan berpaling kepada A.S. dengan sepenuh hati” lebih jauh ia menyarankan bahwa pemerintahan Kennedy berperan aktif dalam menyelesaikan krisis ini. Dia kembali menegaskan sikap dan keyakinan bahwa cara paling baik untuk menyelesaikan masalah persoalan Irian Barat ini adalah dengan membiarkan Indonesia mengambil alih wilayah tersebut.

Betapapun banyaknya tekanan yang dating dari dalam maupun luar negri, pemerintahan Kennedy tetap menolak untuk memberikan dukungan kepada posisi Belanda dalam sengketa Irian Barat.Sikap ini tentu saja berbeda dari sikap yang diambil pemerintahan sebelumnya. Namun demikian secara umum, dapat dikatakan bahwa kebijakan pemerintahan Kennedy terhadap Indonesia banyak didasarkan pada keinginan untuk mencari solusi terbaik atas masalah Irian Barat, suatu solusi yang digarapkanakan memuaskan baik pihak Belanda maupuin pihak Indonesia. Sikap ini menyiratkan adanya keinginan dari pemerintahan Kennedy untuk membangun kembali hubungan baik dengan pemerintahan Indonesia.

Indonesia dan Masalah Irian Barat

Keinginan pemerintahan Kennedy untuk membangun kembali hubungan baik dengan pemerintahan Indonesia sudah tampak sejak awal ketika para penjabatnya mendesak Presiden Kennedy untuk mengundang Presiden Soekarno agar bertemu dengannya secara langsung di Washington. Bung Karno sendiri menyambut baik pemerintahan Kennedy dan pandangan-pandangan dalam hal politik luar negri, khususnya berkaitan dengan masalah Irian Barat. “Tolong sampaikan kepada Presiden Kennedy,” tutr Bung Karno pada Jones tidak lama setelah pelantikan Kennedy,” nahwa rakyat Indonesia berharap banyak darinya.

Sementara itu perkembangan politik yang penting terjadi di Indonesia sejak pemerintahan Eisenhower menghentikan dukungannya kepada kaum pemberontak. Angkatan darat telah hamper sepenuhnya berhasil menumpas pemberontakan PRII dan Permesta. Bersamaan dengan itu PKI terus melejit sebagai sebuah sebuah partai politik yang semakin banyak pengikutnya. Bung Karno sendiri menyambut positif langkah PKI untuk membina hubungan yang lebih dekan dengannya. Bung Karno sadar, meskipun sangat kuat pada tingkat pemerintahan, dia tidak lagi mempunyai cukup akses politik secara langsung ke rakyat, sebab resminya dia tidak lagi menjadi anggota dari salah satu partai politik yang ada.Dia pun lantas membutuhkan PKI untuk memberinya akses langsung kepada rakyat bawah, yang kebetulan makin banyak di antaranya adalah pendukung partai komunis tersebut.

Ditengah kegagalan diplomasi internasional itu pada akhir 1957 muncullah gagasan untuk melawan Belanda di Irian Barat dengan menggunakan strategi yang dulu juga pernah dihunakan untuk melawan Belanda yakni dengan strategi perjuangan. Atyinya “membebaskan” Irian Barat harus dilakukan dengan menggunakan kekuatan senjata.Baik PKI maupun Angkatan Darat mendukung gagasan tersebut, karena keduanya ingion menggunakan gagasan itu untuk menunjukkan loyalitas mereka kepada perjuangan rakyat Indonesia.

Walaupun tidak yakin apakah Bung Karno akan mewujudkan ancamannya untuk menggunakan kekerasan guna menyelesaikan sengketa Irian Barat, pemerintahan Kennedy tetap ingin mengambil resiko bahwa perselisihan itu akan memanas menjadi konflik militer internasional. Para pejabat di Washington takut bahwa pertempuran terbuka akan benar-benar terjadi, sehingga pemerintahan Kennedy terdorong untuk segera mencari solusi bagi masalah Irian Barat. Salah satu langkah yang lalu ditempuh adalah membawa masalah tersebut ke PBB.

Pergeseran Sikap terhadap Indonesia

Meskipun telah sangat keras dalam menyuarakan pendapat-pendapat mereka, para pendukung posisi Indonesia hanya memiliki pengaruh kecil dalam perumusan kebijakan mengenai masalah Irian Barat.Karena merasa percaya bahwa Amerika sendiri dapat memberikan pengaruh yang besar pada kedua belah pihak yang bersengketa, Harriman mengusulkan dipertemukannya Den Haag dan Jakarta dalam suatu pembicaraan langsung.Demikianlah, pemerintahan Kennedy dengan segera mengambil arah diplomasi yang baru dalam masalah Irian Barat, suatu arah yang akhirnya menarik kembali posisi yang sebelumnya diambil oleh perwakilan mereka di PBB.

Menanggapai laporan bahwa Bung Karno telah terlanjur merasa “hancur” oleh sikap

 A.S yang mendukung Belanda dalam majelis umum PBB, Presiden Kennedy mengirimkan sebuah surat untuk menenagkan pemimpin RI tersebut. Bung Karno tidak berhasil diyakinkan oleh surat tersebut. Pada tanggal 16 Desember 1961 ia menyampaikan pesan kepada Kennedy bahwa Indonesia telah sungguh-sungguh mempertimbangkan penggunaan kekuatan bersenjata di Irian Barat. Tiga hari kemudian pada tanggal 19 Desember, secara terbuka ia mengumumkan apa yang disebut “Trikora” (Tri Komando Rakyat). Melalui Trikora Bung karno menyerukan kepada rakyat Indonesia untuk : (1) mengerahkan kekuatan guna membubarkan Dewan Daerah yang tidak dibentuk oleh Belanda untuk rakyat Papua; (2) pengibaran Sang Sala Merah Putih di Irian Barat; (3) persiapan mobilisasi nasional untuk merebut kedaulatan atas wilayah tersebut dari tangan Belanda.

Pengumuman Trikora itu menciptakan suasana krisis di antara para pembuat kebijakan luar negri A.S. yang merasa takut bahwa konflik militer langsung antara Belanda dan Indonesia hanyalah masalah waktu saja.Mereka berusaha keras untuk mencegah terjadinya konflik itu dan mendesak kedua pihak untuk mencari solusi damai.

Kesepakatan Middleburg

Setelah serangkaianmanuver diplomatis lebih jauh di antara semua pihak yang berkepentingan, akhirnya Jakarta dan Den Haag sepakat untuk berunding di bawah pengawasan PBB guna mencari solusi bagi persoalan Irian Barat. Negoisasi itu akan ditengahi oleh pidak ketiga yakni Amerika Serikat.Indonesia menuntut nahwa pengalihan pemerintahan atas wilayah tersebut kepada Indonesia syarat mendasar untuk pembicaraan lebih jauh.Belanda, sebaliknya menekankan bahwa syarat untuk berunding tentang pengalihan pemerintahan adalah tercapainya kesepakatan yang memuaskan dalam hal penentuan nasib sendiri rakyat Papua.

Menanggapi penangguhan tersebut, para pejabat di Washington merumuskan sebuah usulan dan berharap bahwa Belanda dan Indonesia dapat menerimanya sebagai landasan bagi dimulainya kembali pembicaraan di anatra keduanya.Setelah serangkaian diskusi di Departemen Luar Negri A.S. dan gedung Putih, pada tanggal 29 Maret Kementrian itu mengajukan sebuah usulan kompromis kepada Den Haag dan Jakarta. Dikenal Formula Bunker, usulan tersebut mengharapkan: (1) suatu transfer Irian Barat kepada Dewan Keamanan PBB, yang setahun kemudian akan diikuti oleh (2) transfer wilayah tersebut kepada Indonesia, yang (3) kemudian akan member kesempatan kepada rakyat Papua untuk memilih apakah hendak merdeka atau menjadi bagaian dari Indonesia.

Formula tersebut merupakan suatu langkah diplomatic yang cerdik. Secara langsung ia menjawab dua hambatan utama perundingan dengan suatu solusi yang langgeng. Indonesia akan dipenuhi tuntutan dasarnya, yakni soal peralihan kekuasaan, namun pada saat yang sama keinginan kuat Belanda supaya rakyat Papua diberi hak untuk menentukan nasibnya sendiri juga terakomodasi. Meskipun demikian sebenarnya esensial formula ini lebih condong pada posisi Indonesia.

Masalah Irian Barat dan Perang Dingin

Mediasi pemerintahan Kennedy itu menunjukkan bagaimana berbagai pertimbangan Perang Dingin menetukan kebijakan-kebijakan terhadap Indonesia.Dukungan bagi Indonesia sejalan dengan pertimbangan Perang Dingin untuk mencegah Indonesia yang netral bergabung dengan Blok Komunis.Pertimbangan ini telah mendorong A.S. untuk mengesampingkan sikap Belanda dan bahkan sikapnya sendiri sebelumnya menyangkut masalah Irian Barat.

Ideologi, tentu saja bukanlah satu-satunya alasan bagi pemerintahan Kennedy untuk membantu menyelesaikan pertikaian seputar Irian Barat. Sebagaimana di dalam berbagai kebijakan Amerika Serikat terhadap Indonesia sebelumnya, pertimbangan ekonomi juga turut memainkan peran yang sama pentingnya.Setelah membantu penyelesaian yang damai atas perselisihan Irian Barat, pemerintahan Kennedy berusaha memanfaatkan momentum itu untuk membangun hubungan yang lebih dekat dengan Indonesia dan pemimpinnya, Presiden Soekarno. Namun demikian upaya terpenting pemerintahan Kennedy untuk memanfaatkan kesepakatan tersebut tampak dalam inisiatifnya guna membantu Indonesia membangun kembali berbagai infratrukstur ekonomi dan militernya

Analisis

Kebijakan-kebijakan pada masa pemerintahan Eisenhower dan Kennedy kepada Indonesia sangatlah berbeda jauh.Pemerintah Eisenhower memandang negara-negara yang baru merdeka sebagai calon potensial untuk menjadi sekutu Negara-negara Blok Barat dalam konflik Perang Dingin melawan Blok Komunis. Sebaliknya itu pemerintahan Kennedy ingin lebih menghargai keinginan Negara-negara baru itu untuk bersikap netral dalam antogonisme internasional, sambil berharap bahwa dengan begitu akan terjalin hubungan kerja sama yang saling menguntungkan antara Amerika dengan Negara-negara tersebut.Sementara pemerintahan Eisenhower menganggap posisi netral dalam politik internasional sebagai tindakan amoral, Pemerintahan Kennedy menahan diri untuk tidak melontarkan lebel seperti itu. Pemerintahan Kennedy menghargai kemerdekaan nasional masing-masing Negara dan mengundang Negara-negara non-blok untuk memperjuangkan kepentingan bersama dengan kami dalam melawan ekspansi komunis. Pemerintahan Kennedy berusahan memahami posisi mereka dan bekerjasama dengan mereka untuk memperkuat Barat dalam perjuangan melawan kubu komunis.

Dalam masalah Irian Barat Kennedy lebih senderung mendukung Indonesia karena disatu sisi Kennedy ingin menjalin hubungan baik dengan Indonesia kembali dan ancaman pihak Uni Soviet yang akan membantu Indonesia dalam konflik militer Irian Barat.Ideologi, tentu saja bukanlah satu-satunya alasan bagi pemerintahan Kennedy untuk membantu menyelesaikan pertikaian seputar Irian Barat. Sebagaimana di dalam berbagai kebijakan Amerika Serikat terhadap Indonesia sebelumnya, pertimbangan ekonomi juga turut memainkan peran yang sama pentingnya.